Józef Piłsudski i II Rzeczpospolita

Switch to desktop

18 Mar

Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej

ikona_admiirpTrudności, z jakimi musieli zmierzyć się reformatorzy, uwidaczniały się praktycznie na każdym kroku, we wszystkich dziedzinach życia społecznego. Sprowadzały się one de facto do istnienia trzech odmiennych tworów państwowych o diametralnie różnej rzeczywistości gospodarczej, politycznej i prawnej, z których trzeba było utworzyć jedną Elementem spajającym poszczególne części była tożsamość narodowa, wspólna kultura i historia. To monteskiuszowski „duch narodu” zadecydował o sukcesie mozolnej i długotrwałej pracy Polaków przy odbudowie ich wspólnego dobra.
Odzyskana przez Polskę w 1918 roku, po 123 latach niewoli, suwerenność państwowa dała początek długiej i krętej drodze reform, jaką mieli przebyć Polacy przez kolejne 20 lat. Ich założeniem było odzyskanie przez odrodzoną Rzeczpospolitą wewnętrznej spójności i szacunku na arenie międzynarodowej.
 
Szczególną istotą, a zarazem trudem oraz czasochłonnością przy jej realizacji odznaczała się reforma administracji terytorialnej. przeciwieństwie do administracji centralnej, gdzie zmiany dotyczyły organów obsadzanych przez garstkę ludzi, reformy w terenie wymagały ogromnego kapitału ludzkiego, a także daleko idącej zmiany myślenia organizacji władzy pośród wielu obywateli nowopowstałego państwa. Przez cały XIX wiek, zaborcy dążyli do wyplenienia pierwiastka polskiego administracji publicznej. Ich celem było całkowite wchłonięcie oraz przystosowanie ziem polskich do warunków panujących w państwach zaborczych, aby go zrealizować, zmianom uległa nomenklatura, kompetencje i hierarchia poszczególnych organów i urzędów.
 
Przeprowadzenie odwrotnego procesu wymagało zatem ogromnego wysiłku oraz dłuższego okresu czasu. rozpoczęcie reformy administracyjnej natknęło się na poważną przeszkodę w postaci długotrwałego kształtowania granic II Rzeczpospolitej. W bólach rodził się każdy, nowy odcinek, w wielu przypadkach rozstrzygnięcie przynosiła dopiero krwawa wojna. O granicy z Niemcami zadecydował traktat pokojowy z Wersalu, na którego mocy Polska uzyskała prawo do Pomorza i części Wielkopolski. Losy Warmii i Mazur oraz Górnego Śląska rozstrzygnęły plebiscyty (zakończone niepomyślnie dla Polski), a Gdańsk uznano za wolne miasto, pozostające pod opieką Ligi Narodów. Kosztem Austrii Polska zajęła Galicję Wschodnią po rzekę Zbrucz, natomiast podziału Śląska Cieszyńskiego dokonano na podstawie arbitrażu wielkich mocarstw, przekazując większość Czechosłowacji. Bardziej skomplikowana była kwestia granic wschodnich.
 
Dwie, sprzeczne ze sobą koncepcje dotyczące wschodnich ziem, reprezentowane były przez największe polskie obozy polityczne. Federacyjna (Piłsudski), która zakładała powstanie stowarzyszonych z Rzeczpospolitą, a skierowanych przeciwko dominacji Bolszewików, państw narodowych Białorusinów, Ukraińców i Litwinów, konkurowała z inkorporacyjną (Dmowski), dążącą do wcielenia dawnych ziem polskich, obecnie zamieszkiwanych w dużej mierze przez wspomniane narody oraz do ich spolonizowania. Kres rozważaniom nad granicą wschodnią przyniosła wojna polsko – bolszewicka, która zakończyła się traktatem pokojowym w Rydze. Na jego mocy Polska co prawda utrzymała w posiadaniu sporą część terenów zamieszkałych przez ludność białoruską i ukraińską, jednak równocześnie doprowadził on do ustabilizowania się sytuacji na Wschodzie oraz ustania marzeń o wielkiej Polsce.
 
Sytuację Wileńszczyzny unormowano z kolei podczas konferencji Spa w 1920 roku. Litwini otrzymali Wilno, a wkrótce również Wileńszczyznę z rąk Rosji Radzieckiej. Jednak jeszcze w tym samym roku Polska zajęła cały okręg tworząc pseudo-państewko o nazwie Litwa Środkowa, który w 1922 został przez Rzeczpospolitą inkorporowany. Proces ustalania granic zakończył się zatem w 1922 roku, nie można aczkolwiek pominąć roli Rady Ambasadorów złożonej z przedstawicieli Wielkiej Brytanii, USA, Francji i Włoch (przez krótki okres także Japonii), która dopiero w 1923 roku ostatecznie uznała wschodnie i północne granice Rzeczpospolitej.
 
Przedłużający się stan niepewności w kwestii obrazu polskich granic sprawiał, zasadnicze reformy administracji publicznej trzeba było w czasie. Spory wpływ na kształt zmian, jakich doznała administracja państwowa miała doktryna prawnicza. Czas reform zbiegł się bowiem procesem rozwoju rodzącej się od końca XIX wieku nauki prawa administracyjnego. Do jej podstawowych zadań należały stworzenie podstaw naukowych pod zreformowaną administrację publiczną oraz określenie jej zadań i podstawowych instytucji.
 
Można wyróżnić trzy podstawowe szkoły nauki prawa administracyjnego, które mieściły się w ośrodku warszawskim, krakowskim i lwowskim. Szczególnie istotna dla przedstawicieli doktryny była problematyka samorządu. Jej prekursorem twórca pierwszego podręcznika prawa administracyjnego - Antoni Okolski, który, jak pisze Szubiakowski pogląd, działający pod nadzorem samorząd powinien - ze względu na swoje rozeznanie w problemach lokalnych - realizować te funkcje administracji, które nie wymagają centralizacji".
 
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, decydujący wkład w rozwój problematyki samorządowej mieli Jerzy Panejka i Tadeusz Bigo. "Prace obu autorów stanowią interesujący przyczynek do toczonej w owym czasie żywej do dziś dyskusji w kwestii charakteru samorządu. Istotę tej dyskusji sprowadzić można do przeciwstawienia dwu stanowisk. Pierwsze upatrywało w samorządzie czynnik pochodzący od państwa, drugie widziało samorządzie byt w stosunku do państwa pierwotny i niezależny. Obaj wspomniani autorzy , podobnie jak i trzeci uczony - Maurycy Jaroszyński, stali na gruncie tzw. państwowej teorii samorządu."
 
Zgodnie z klasyczną koncepcją władz administracji publicznej na szczeblu lokalnym, sformułowaną w XIX wieku, administracja terytorialna ma dualistyczny charakter, ponieważ tradycyjnie dzielimy ją na rządową samorządową. Podstawowym kryterium podziału są realizowane przez obie struktury zadania. Podczas gdy pierwsza, będąca elementem aparatu państwowego, zajmuje się sprawami o wymiarze ogólnopaństwowym, do zainteresowań drugiej, składającej się z instytucji nie wchodzących w skład administracji państwowej, należą sprawy o wymiarze lokalnym. W pewnym sensie struktura ta nawiązywała do czasów monarchii stanowej, co szczególnie widoczne jest w przypadku II Rzeczpospolitej, gdzie nie tylko sam fakt istnienia dualizmu władz, ale również nazwy poszczególnych organów mają pochodzenie przedrozbiorowe. To podobieństwo jest jednak złudne, ponieważ sposób działania oraz relacje między poszczególnymi podmiotami, ujawnia znaczne różnice względem XVIII-wiecznych pierwowzorów. Wspomniany dualizm istniał na terenach polskich od II poł. XIX wieku. Trend samorządowy należy zauważyć za czasów Księstwa Warszawskiego, gdzie powołano równolegle do władz państwowych rady wiejskie, miejskie, powiatowe i departamentowe. A. Korobowicz określa tę strukturę jednak jako „quasi-samorząd”, co związane było zwłaszcza z jego ograniczonymi kompetencjami.
 Z kolei na terytorium Królestwa Polskiego o dualizmie nie mogło być mowy do 1861 roku. Dopiero szerokie reformy społeczno – polityczne Aleksandra Wielopolskiego doprowadziły do powstania samorządu na szczeblu guberni, powiatu i miast. Został on jednak zlikwidowany po upadku powstania styczniowego. W 1864 powołano natomiast niewiele znaczący, acz trwały samorząd gmin wiejskich. Pozostał on „jedyną instytucją ustrojową dopuszczającą wpływ społeczności lokalnych na sprawy publiczne.”
 Szeroki rodzaj samorządu powstał na terenie zaboru pruskiego i Wielkiego Księstwa Poznańskiego. Najwyższym organem samorządowym Sejm Prowincjonalny, który skupiał przedstawicieli sejmików powiatowych i rad miejskich. Organom uchwałodawczym odpowiadały wykonawcze (wydział prowincjonalny, dyrektor krajowy, wydział powiatowy i magistrat miejski). Samorząd lokalny nie wykształcił się z kolei w Rzeczpospolitej Krakowskiej, jednak znany na pozostałych terenach zaboru austriackiego na szczeblu gminy i powiatu. We wszystkich powyższych przypadkach, kompetencje samorządów ograniczały się do uprawnień opiniodawczych w sprawach dotyczących danego terytorium lub drobnych spraw uchwałodawczych. Niekiedy przysługiwały im również kompetencje do składania petycji i próśb do władz rządowych. Równolegle istniejąca struktura administracji ogólnej, dopełniająca system administracji terytorialnej, miała charakter hierarchiczny i zbiurokratyzowany. Jej kompetencje były zróżnicowane, najczęściej skupiające się na bieżącej administracji, nadzorze nad podlegającymi im organami administracji rządowej i samorządowej oraz reprezentowaniu władz centralnych w terenie. Wspomnieć należy również o wykształceniu się z administracji rządowej części aparatu, do której kompetencji należały zadania spoza zakresu spraw wewnętrznych – tj. administracji specjalnej (niezespolonej). Ze względu na mnogość oraz nową systematykę funkcji administracyjnych państwa, jej rola stopniowo rosła – tworzono nowe piony aparatu państwowego w takich dziedzinach jak wojskowość, górnictwo, kolej, poczta, szkolnictwo. Proces ten nabrał szczególnego rozmachu na terenie Galicji.

System władzy zaborczej zaczął się rozpadać jeszcze u schyłku Wojny Światowej. Pierwszym etapem było powołanie dzielnicowych organów państwowych na terenach poszczególnych zaborów. W Krakowie istniała Polska Komisja Likwidacyjna, we Lwowie Tymczasowy Komitet Rządzący, na Śląsku Cieszyńskim – Rada Narodowa Księstwa Cieszyńskiego, w Lublinie Tymczasowy Rząd Ludowy, w Wielkopolsce Naczelna Rada Ludowa. Każdy z tych organów, ze względu na centralny charakter swojej władzy, posiadał swoich tymczasowych przedstawicieli terenie, najczęściej na szczeblu powiatu. Po powrocie z więzienia Magdeburgu, Józef Piłsudski, jako cieszący się ogromnym autorytetem (zwłaszcza w PPS i PSL – Wyzwolenie) Naczelny Dowódca Wojsk Polskich, przejął władzę z rąk nieudolnej Rady Regencyjnej oraz Tymczasowego Rządu Ludowego. Dekretem z 22 listopada 1918 r. Piłsudski ustanowił tymczasowe władze państwowe w postaci Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej oraz dzierżącego najwyższą władzę w państwie Tymczasowego Naczelnika Państwa. Tę ostatnią funkcję sam Piłsudski do momentu zwołania Sejmu Ustawodawczego. W tym okresie administrację na szczeblu powiatów sprawowali tzw. komisarze ludowi, będący podlegli rządowi. Powstałe w Warszawie ogólnopolskie organy władzy zostały ostatecznie zalegalizowane na mocy uchwalonej 20 lutego 1919 r. przez Sejm Ustawodawczy Małej Konstytucji.

Przy organizacji administracji przyjęto początkowo zasadę dwuinstancyjności. Na poziomie powiatów funkcjonowały urzędy powiatowe, które były bezpośrednio podporządkowane Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Ponadto niemal wszystkie centralne urzędy i ministerstwa posiadały swoje przedstawicielstwo w terenie, starające się za wszelką cenę pozostać niezależne od innych organów na danym terytorium. Chaos administracji terytorialnej ustał 28 sierpnia 1919 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów. Uznano, zarząd w powiecie sprawować ma jednoosobowo starosta, który stoi na czele starostwa, przekształconego urzędu powiatowego. Starostowie byli mianowani i podlegli ministrowi spraw wewnętrznych, natomiast urzędników reprezentujących ministerstwa urzędy centralne przed reformą, zastąpili urzędnicy starostwa, odpowiedzialni za poszczególne działy administracji. W zakresie kompetencji starosty znajdowały się wszystkie sprawy administracji państwowej. Wyjątek stanowiły m.in. administracja wojskowa, skarbowa, szkolna, sądowa i kolejowej. Sprawowali oni również zwierzchnictwo oraz nadzór nad samorządem, będąc równocześnie kierownikami ich organów wykonawczych. Centralizacja władzy, którą osiągnięto poprzez bezpośrednie podporządkowanie starostów ministrowi spraw wewnętrznych, miała pozytywny wpływ na operatywność władzy oraz umożliwiła jej ogólnopaństwową koordynację.

Wkrótce zauważono jednak pewną lukę organizacyjną pomiędzy szczeblem powiatowym a centralnym. Objawiało się to głównie powolności pracy ministerstw, które zasypywane były przez starostwa ogromną ilością szczegółowych spraw, o których urzędnicy nie mieli pojęcia. Starostwa popełniały z kolei sporą liczbę błędów, co doprowadziło do rozrostu aparatu kontroli na szczeblu centralnym. Niewydolność systemu doprowadziła do powołania przez Sejm 2 sierpnia 1919 r. instancji pośredniej pomiędzy powiatem a władzą centralną. Państwo podzielone zostało na 5 województw (białostockie, kieleckie, lubelskie, łódzkie i warszawskie) na czele z wojewodami.
 
Mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów wojewoda przedstawicielem rządu, wykonawcą zarządzeń ministrów oraz zwierzchnikiem podległych mu niższych urzędów oraz przełożonym ich urzędników. Aparatem pomocniczym wojewody, którym jednocześnie kierował, urząd wojewódzki, podzielony na wydziały, a także Rada Wojewódzka, składająca się z przedstawicieli samorządu powiatowego miejskiego oraz wyższych urzędników odpowiedzialnych za działy administracji w województwie. Ta ostatnia była organem o charakterze opiniodawczym oraz uchwalającym,  w zależności od rodzaju spraw. trzech miastach (Warszawa, Lublin, ustanowiono odrębną organizację administracji – na ich czele stali komisarze rządowi, którzy byli organem pierwszej instancji. Komisarz lubelski oraz łódzki byli podlegli bezpośrednio wojewodzie, warszawski posiadał pozycję równą wojewodzie i podlegał ministerstwu spraw wewnętrznych. W ten sposób wyróżniono jego pozycję jako zarządcy miasta stołecznego.

Na terenach byłego zaboru pruskiego organizacją władz terytorialnych zajęła się w 1918 r. wspomniana Naczelna Rada Ludowa, działająca poprzez swój Komisariat. Obok istniejącego, niemieckiego urzędu landrata, utworzono polskiego starostę. Po podpisaniu traktatu wersalskiego w 1919 r., przystąpiono do procesu przyłączania Pomorza do Rzeczpospolitej. W efekcie równocześnie z powstaniem 5 województw dawnych zaborze rosyjskim, powołano dwa kolejne w byłym zaborze pruskim. Siedzibą władz województwa poznańskiego Poznań, pomorskiego – Toruń. Pierwszą instancją były powiaty, których granice oparte zostały na organizacji z 1879 r. 1 sierpnia 1919 r. mocą ustawy Sejmu Ustawodawczego utworzono ponadto Ministerstwo byłej Dzielnicy Pruskiej, które stało się organem nadrzędnym wobec wojewódzkich władz terytorialnych. Zadaniem powstałego ministerstwa było zespolenie tego terytorium z resztą państwa. Najistotniejszymi celami było koordynacja prawa, monety, podatków i cen na terenie byłego zaboru pruskiego panującymi w Rzeczpospolitej.

Wiosną 1919 r. utworzono na terenie Galicji Urząd Generalnego Delegata Rządu na Galicję, który przejął uprawnienia po dawnym namiestniku. Sprawował on ogólne kierownictwo nad działami administracji, nie znajdującymi się w zakresie kompetencji władz centralnych. Natomiast po zakończeniu wojny polsko – bolszewickiej, w grudniu 1920 r. powołano na tych terenach 4 nowe województwa – krakowskie, lwowskie, stanisławowski i tarnopolskie. Podpisanie przez Rzeczpospolitą traktatu ryskiego pozwoliło na stworzenie kolejnych województw na Kresach Wschodnich – wołyńskiego (Łuck), poleskiego (Brześć) i nowogrodzkiego. Ostatnim, przed unifikacją, terytorium przekształconym w województwo była Wileńszczyzna, czego dokonano w 1925 r.

Diametralnie odmienny ustrój wprowadzono na Śląsku. Na mocy ustawy o statucie organicznym województwa śląskiego z 15 lipca 1920 roku ustanowiono autonomię Śląska, która stała się wyjątkiem od zasady jednolitości terytorialnej państwa polskiego. W skład nowego województwa weszły dwie części – Górny Śląsk oraz polska część Śląska Cieszyńskiego. Odrębność ustrojowa wyrażała się przede wszystkim w powołaniu Sejmu Śląskiego – organu ustawodawczego, składającego się z 48 posłów, któremu przyznano uprawnienia ustawodawcze z zakresu niemal wszystkich dziedzin administracji. Niektóre ustawy ogólnopolskie, mogły być zatwierdzane przez Sejm przed ich wprowadzeniem na teren Śląska. Na czele autonomii śląskiej stał wojewoda, który miał jednak szersze uprawnienia wojewodowie innych częściach kraju. Organem pomocniczym względem wojewody była Rada Wojewódzka, z wojewody oraz 5 członków, obieranych przez Sejm Śląski. Ponadto utworzono odrębny Skarb Śląski.

Jak wyżej wspomniano, oprócz administracji rządowej, od schyłku XIX wieku na terenach polskich istniał również samorząd terytorialny. W pierwszej fazie swego istnienia II Rzeczpospolita nie przyniosła w tej materii większych zmian – samorząd „oparty bowiem na rozwiązaniach istniejących w byłych państwach zaborczych.”

 Konstytucja marcowa utrwaliła jedynie zasadę, kierowanie jednostkami samorządowymi, częściowo powierzone ma być, odgrywającemu coraz większą rolę czynnikowi społecznemu. Na szczeblu gminy wiejskiej byłym Królestwie Polskim wciąż funkcjonowały zebrania gminne, skupiające całą społeczność      Na uwagę zasługuje prawo uczestniczenia w obradach zebrania gminnego, które przysługiwało każdemu pełnoletniemu obywatelowi (także kobietom). Pełniącego władzę wykonawczą wójta postawiono natomiast na czele nowej instytucji – rady gminnej. Rada gminna składała się z 12 członków, wybieranych przez zebranie gminne spośród osób uprawnionych do udziału w zebraniu. Do jej kompetencji należało wykonywanie uchwał zgromadzenia (w szczególności budżetu) oraz zarządzanie dobrami i funduszami gminnymi, a także pewne uprawnienia kreacyjno - nadzorcze (np. mianowanie i kontrolowanie urzędników gminnych). Wójta powoływał starosta, spośród dwóch kandydatów proponowanych przez zebranie, którzy ukończyli 25 lat oraz posiedli umiejętność czytania i pisania w języku polskim. Oprócz kompetencji wykonawczych, przewodniczył on także zebraniom gminnym, zbierającym się 4 razy w roku. Zupełnie niezmieniona pozostała natomiast struktura gromad, istniejących od czasów „Kongresówki” (zebrania gromadzkie i sołtys).
 
Na tzw. Ziemiach Zachodnich wprowadzono czerwcu 1919 odmienną względem b. Królestwa Polskiego regulację samorządową w gminie. Władzę powierzono radzie gminnej (członkowie zarządu i radni) oraz zarządowi gminnemu (wójt, jego zastępca i ławnik). b. zaborze pruskim modyfikacji dokonało rozporządzenie z 1920 r., ustanawiając zgromadzenie gminne oraz radę gminną jako organy uchwałodawczo – kontrolne, a także zarząd gminy (sołtys i ławnik), wybierany przez zgromadzenie jako władza wykonawcza. Minimalnej zmianie względem czasów zaborczych uległ również samorząd w Galicji (wprowadzono dodatkowe kurie wyborcze). Samorząd gminny posiadał kompetencje zarówno własne, jak i poruczone (nadane). W zakresie zadań własnych organy działały samodzielnie, dbając jedynie o zgodność przepisami prawa (np. zarząd majątkiem gminy, czuwanie nad bezpieczeństwem, budowa dróg), natomiast sprawy poruczone były gminom polecane przez administrację rządową w drodze zarządzeń (np. wymierzenia kar policyjnych, rejestracja poborowych, likwidacja chorób zakaźnych). Działalność gminna była kontrolowana przez organy nadrzędne, finansowano ją z majątku własnego gminy.

Kwestię samorządu gminy miejskiej w b. Kongresówce uregulowano dekretem o organizacji samorządu miejskiego z 1918 r. Akt wprowadzał pojęcie gminy miejskiej jako samodzielnej jednostki terytorialnej, posiadającej osobowość prawa publicznego. Członkiem gminy każdy, kto zamieszkiwał w niej od 6 miesięcy, co uprawniało do czynnego i biernego prawa wyborczego do urzędów gminnych oraz do pomocy społecznej. przypadku samorządu gminy miejskiej mowa jest ponownie o zadaniach własnych i poruczonych, których wykonywania funkcjonowało na zasadach analogicznych do gminy wiejskiej. Organami władzy samorządowej były rada miejska oraz magistrat. Pierwsza, wybierana na trzyletnią kadencję miała uprawnienia uchwałodawcze (budżet, decyzje o gospodarce nieruchomościami, lokalne podatki itp.) i  kontrolne (wybór oraz nadzór nad członkami magistratu). Z kolei magistrat miał charakter wykonawczo – zarządzający. W jego skład wchodzili ławnicy na czele z burmistrzem lub prezydentem. Nadzór nad samorządem miejskim sprawował wojewoda oraz minister spraw wewnętrznych w II instancji. Na terenie pozostałych zaborów zmiany w organizacji samorządu gminy miejskiej były niewielkie. Obejmowały one przede wszystkim nową, bardziej demokratyczną ordynację wyborczą.

W powiecie samorząd istniał na terenie całej Rzeczpospolitej, wyjątkiem Śląska Cieszyńskiego. Powiaty, podobnie jak gminy, tworzyły samodzielną jednostkę terytorialną z osobowością prawną i własnym majątkiem. Miasta, które liczyły więcej 25 tys. mieszkańców miały status odrębnego powiatu. Organami władzy samorządowej uchwalający kontrolujący sejmik powiatowy oraz wykonawczy i zarządzający wydział powiatowy. Sejmik się z przedstawicieli każdej gminy (po 2) oraz miast niewydzielonych. Sześciu członków wydziału wybierał sejmik na 3 – letnią kadencję. Na czele obu organów stał starosta.
Samorząd istniał również na szczeblu wojewódzkim. Dotyczył on jednak tylko b. zaboru pruskiego, w którym przed odzyskaniem niepodległości funkcjonował samorząd prowincjonalny. Uchwałodawczy sejmik wojewódzki wybierany na 4 lata przez sejmiki powiatowe i rady miast wydzielonych. Przewodniczył mu starosta krajowy, który jednocześnie przewodził również wykonawczemu wydziałowi wojewódzkiemu. Odpowiednikiem pruskiego samorządu w b. zaborze rosyjskim były rady wojewódzkie. Nie znano ich jednak na terytorium Galicji.

Przełomowym momentem w procesie ewolucji administracji terytorialnej II RP przewrót majowy, do którego doszło w maju 1926 r. rąk piłsudczyków. Nowy obóz tzw. „sanacji” doprowadził do wyeliminowania z aparatu państwowego większości przeciwników politycznych. Łącznie swe funkcję utraciło ok. 45% dotychczasowych starostów. Równolegle nowa władza pragnęła doprowadzić do ujednolicenia wszystkich odrębności prawnych administracji, panujących w poszczególnych województwach. Kilka nieudanych prób wprowadzenia stosownego ustawodawstwa sejmowego ostatecznie zakończyło się sukcesem 19 stycznia 1928 r. Rozporządzenie prezydenta RP organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej” przewidywało w art. 2, „władzami administracji ogólnej są wojewodowie, komisarz rządu [na m.st. Warszawę], starostowie powiatowi i starostowie grodzcy [oraz] organa komunalne, które spełniają zadania administracji ogólnej.
 
Mapa II Rzeczpospolitej
 
Utrzymano podział administracyjny na województwa, powiaty gminy. Państwo zostało podzielone na 16, 264 powiaty oraz 611 gmin miejskich i 3195 gmin miejskich (dane z 1939 r.) województw. Warszawę - stolicę wyodrębniono jako samodzielną jednostkę na prawach województwa na czele z komisarzem rządowym. Najwyższą władzę terenową województwie sprawował wojewoda, który mianowany  przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych (któremu podlegał służbowo) uchwalony przez rząd. W zależności od załatwianej przez wojewodę sprawy, jego zwierzchnikiem mógł być również inny minister resortowy. Stanowisko to cieszyło się prestiżem w środowisku i przyciągało nierzadko ludzi o silnej osobowości i dużej charyzmie
 
Funkcje wojewody można podzielić na dwie podstawowe kategorie: jako przedstawiciela rządu na obszarze województwa oraz jako przełożonego administracji ogólnej. pierwszym przypadku przypisać można mu było następujące kompetencje: reprezentowanie rządu na terenie województwa, koordynacja działalności administracji rządowej, uprawnienia nadzorcze względem administracji niezespolonej, nadzór na polityką personalną oraz merytoryczną administracji województwa. Jako szef administracji ogólnej wykonywał zadania ze sfery spraw wewnętrznych (m.in. zapewnienie porządku bezpieczeństwa publicznego), zwierzchnikiem policji, nadzorował prasę, stowarzyszenia, samorząd itp.
 
Wojewoda posiadał uprawnienie do wydawania rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych, których celem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W wyjątkowych, określonych przez przepisy szczegółowe, przypadkach (np. w razie ogłoszenia stanu wyjątkowego), wojewoda mógł objąć naczelne zwierzchnictwo nad całą administracją w terenie. Wojewoda powoływał swoje zastępcę (wicewojewodę), jego aparatem pomocniczym urząd wojewódzki, dzielący się na wydziału i oddziały. Ponadto przy wojewodzie funkcjonowały ciała kolegialne, reprezentujące tzw. czynnik obywatelski tj. Rada Wojewódzka oraz Wydział Wojewódzki. Rada miała charakter opiniodawczy i składała się członków delegowanych przez samorząd powiatowy. Wydział, posiadający cechy doradcze i stanowcze funkcjonował natomiast w składzie: wojewoda, 2 członków wybieranych przez radę oraz 2 wyższych urzędników. W województwie pomorskim oraz poznańskim rada wydział wojewódzki zastąpione zostały sejmikiem  oraz wydziałem wojewódzkim, którym przewodniczył starosta.
 
Za odstępstwo od wspomnianej unitarności państwa wciąż uznawało się autonomiczne województwo śląskie. Oprócz istniejących odrębności, powstała kolejna postaci kolegialnego organu – Śląskiej Rady Wojewódzkiej. W jej skład wchodzili: wojewoda, wicewojewoda oraz 5 członków. Organem wykonawczym wojewody oraz Rady Wojewódzkiej został urząd wojewódzki.
 
Zupełnie inny charakter ustrojowy cechował z kolei stolicę – Warszawę, która działała na prawach równych województwu. Terytorium miasta podzielono na powiaty grodzkie ze starostami grodzkimi na czele. Unifikacji uległa także administracja ogólna na terenie powiatu. Wciąż kierowali nimi starostowie mianowani przez ministra spraw wewnętrznych (choć podlegli służbowo wojewodzie), jednak dzielono ich od 1932 r. na powiatowych i grodzkich. Ci ostatni sprawowali administrację miastach powyżej 75 tys. mieszkańców (wydzielonych). Kompetencje starosty kształtują się analogicznie do uprawnień wojewody – z jednej strony znajdował się on w roli przedstawiciela rządu, z drugiej jako przewodniczący administracji ogólnej w terenie. Oprócz standardowych zadań w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i porządku, co realizował poprzez podległą sobie policję, starosta również funkcję orzeczniczą sprawach wykroczeń karno – administracyjnych. Aparatem pomocniczym było w przypadku powiatu starostwo, a elementem społecznym organy samorządowe – sejmiki i wydziały powiatowe.
 
Wspomnieć należy także ustroju miasta Gdyni, gdzie, podobnie jak w stolicy, ustanowiono komisarza rządu. on jednocześnie przewodniczącym gminy miejskiej oraz organem administracji publicznej. Rada Miejska Gdyni składała się członków w połowie rekrutujących się z miejscowej ludności, w połowie mianowanych przez administrację państwową. Pozwoliło to na kompromisowe rozwiązania, które zarówno rozwijały miejscowe okręgi gospodarcze, jak i interesom państwa.     Dotychczas omówione organy należały do rządowej administracji ogólnej. Miała ona charakter zespolony, co oznacza, organy administracyjne działające na danym terytorium były zespolone w jednym urzędzie (np. wojewody). Podstawowa funkcja realizowana przez organy administracji zespolonej sprowadza się do wykonywania zadań z zakresu zainteresowania resortu spraw wewnętrznych.
 
Jak wcześniej wspomniano, administracja specjalna istniała na terenach polskich podczas zaborów, co stało się punktem wyjścia dla jej ewolucji w czasach II Rzeczpospolitej. Działy administracji specjalnej przeciwieństwie do administracji ogólnej korzystały z odrębnych, niezależnych podziałów terytorialnych i struktur organizacyjnych. Resortami całkowicie należącymi do tej części administracji są np. r. Spraw Wojskowych, Sprawiedliwości i Skarbu oraz częściowo Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Przemysłu Handlu, Opieki Społecznej. Przykładowo na potrzeby resortu Spraw Wojskowych podzielono kraj na 10 okręgów korpusów, którymi kierowali dowódcy okręgów korpusów z pomocą sztabów i okręgowych szefów Z kolei na użytek wymiaru sprawiedliwości sądownictwo podzielono administracyjnie na sądy grodzkie, okręgowe i apelacyjne oraz Sąd Najwyższy.
 
Administracja szkolnictwa natomiast podzieliła państwo na 10 okręgów szkolnych na czele z kuratorami. Na niższym szczeblu znajdowały się obwody szkolne pod przewodnictwem inspektorów szkolnych. Mimo wprowadzonej w styczniu 1928 r. reformy, proces unifikacji administracji terytorialnej wciąż borykał się z ogromnymi trudnościami. Uzewnętrzniały się one głównie poprzez różnice w poglądach i mentalności, panujące w poszczególnych częściach kraju. Ujednolicanie nazw, instytucji zasad działania administracji wzmacniało ducha i poczucie wspólnoty narodu.
 
Niestety liczne partykularyzmy dzielnicowe, niekiedy feudalne wręcz pozostałości w myśleniu społeczeństw oraz próba uzyskania wymiernych korzyści politycznych z przeprowadzonych reform przez elity władzy hamowały unifikację. W celu przyspieszenia reform oraz nadania im charakteru kompleksowego Rada Ministrów powołała we wrześniu 1928 r. Komisję dla Usprawnienia Administracji Publicznej. W jej składzie znaleźli się wybitni teoretycy prawa oraz praktycy z administracji państwowej. Kilkuletnie prace komisji skupione były na badaniach nad organizacją administracji terenowej oraz problemem przygotowania zawodowego pracowników administracji publicznej. W 1933 roku komisja przedstawiła kompleksowe założenia dotyczące organizacji administracji państwowej. Warte zanotowania były zwłaszcza postulaty dotyczące zespolenia organów niższych instancji pod przewodnictwem wojewody i starosty (z wyjątkiem administracji wojskowej i sądowej).
 
Ujednolicenie administracji rządowej w 1928 r. było krokiem milowym do zespolenia porozbiorowej administracji terytorialnej. Dopiero jednak tzw. ustawa scaleniowa z 23 marca 1933 r. wprowadzająca jednolitą organizację samorządu terytorialnego zakończyła długotrwały proces unifikacji. Ustawa wyróżniała dwa typy organów samorządowych – stanowiąco – kontrolujące oraz wykonawczo – zarządzające. W gminach były to rady gminne oraz zarząd z wójtem, w miastach rady miejskie i zarząd miejski z burmistrzem (prezydentem), a w powiatach rada powiatowa wydział powiatowy ze starostą. W gminach wiejskich istniały ponadto samorządy gromadzkie, gdzie organem uchwalającym była rada lub zgromadzenie gromadzkie, a wykonawczym sołtys. Wszystkie wymienione organy pochodziły z wyborów – na wsiach z pośrednich, w miastach powszechnych, natomiast w powiatach w pośrednich dokonywanych przez rady miejskie i gminne. Kompetencje organów samorządowych były określone w ustawie, jednak w razie wątpliwości domniemywano kompetencję jednoosobowych organów wykonawczych, ograniczając uprawnienia ciał uchwałodawczych.
 
Mimo pozornej finalizacji procesu unifikacji ustawa wykazywała pewne braki merytoryczne (np. pozostawiono gminy zbiorowe obok gmin jednostkowych). Ponadto reforma została ostro skrytykowana przez ówczesną opozycję, co było spowodowane ograniczeniem kompetencji ciał kolegialnych na rzecz monokratycznych, jak również wzmocnieniem nadzoru nad samorządami przez państwo. Organy kontrolne miały m.in. prawo do zatwierdzania uchwał i wyborów oraz do rozwiązywania organów samorządnych. W konsekwencji obywatele coraz dobitniej tracili wpływ na obsadę oraz kierunek działania samorządów, podporządkowanie poszczególnych organów stopniowo zwiększało się.
 
Wiele można zarzucić teoretykom i praktykom, którzy podjęli się 1918 roku zadania niemalże niewykonalnego, jakim była odbudowa państwowości polskiej po wielu latach niewoli. Z jednej strony brak doświadczenia, a nawet niezbędnej wiedzy, z drugiej ostra, wręcz brutalna, walka polityczna, która nie raz wpływała na kierunek reform, czy pośpiech, który powodował, zmiany przebiegały w niewyobrażalnym na dzisiejsze czasy tempie. 20 lat mozolnej pracy wykonywanej przez zachłannych reformatorów, prawdziwych wizjonerów, przyniosły jednak efekty, których nikt się nie spodziewał. W przeciągu zaledwie dwóch dekad Rzeczpospolita nie tylko odrodziła się jako państwo, ale i wykonała ogromny skok cywilizacyjny. Patrząc na odrodzoną Polskę przez pryzmat reformy administracji terytorialnej, nabieram dodatkowego przeświadczenia słuszności tej tezy.
 
Karol Ważny

Literatura: Ajnenkiel A.: Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977; Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M.: Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2000; Izdebski H.: Historia administracji, Warszawa 1996; Korobowicz A., Witkowski W.: Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Kraków 2003; Maciejewski T.: Historia administracji, Warszawa 2002; Malec J. (red.): Historia administracji. Wybór Kraków 2002; Wierzbowski M. (red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2003.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 59.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 62.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Kraków 2003, s. 79.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Kraków 2003, s. 151.
Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2002, s. 273.
Malec J. (red.), Historia administracji. Wybór Kraków 2002, s. 419
Ostatnio zmieniany czwartek, 17 maj 2012 07:36
Redakcja

Napisałeś/aś artykuł? Znasz nieopublikowaną dotąd anegdotę, cytat, ciekawostkę? Znalazłeś/aś w sieci wartościowy materiał lub stronę? Posiadasz archiwalne zdjęcia bądź pamiątki? Napisz do nas, pomóż w budowie portalu.

Strona: jpilsudski.org

Copyright © 2006-2015 ISSN 1899-8348

Top Desktop version